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碳关税博弈:发达国家与发展中国家

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发表于 2015-4-11 12:08:53 | 显示全部楼层 |阅读模式
摘要:碳关税提出后,不同国家基于各自的利益,围绕是否应当开征碳关税问题产生了巨大的争议,绝大多数发达国家主张开征碳关税,而绝大多数发展中国家则持反对态度。发达国家与发展中国家围绕碳关税进行博弈,其原因或者说博弈基础是发达国家与发展中国家在产品中的碳排放强度差异,这种差异的背后是两者在产业结构、能源结构、科技水平等方面的差异。由于博弈的力量差异,发展中国家成功阻止发达国家单方面开征碳关税的可能性很小,因此,中国必须未雨绸缪。

关键词:碳关税;碳泄漏;碳关税博弈;发达国家;发展中国家

作者简介:俞海山(1965—),男,处长,教授,从事国际贸易与生态环境、消费与生态环境研究。

全球气候变暖的现实和发展趋势迫切需要世界各国进行碳减排,基于此,欧美等发达国家提出了开征碳关税的建议。碳关税一经提出就成为国际上争论的焦点,在国际气候合作谈判中,发达国家与发展中国家围绕是否应当开征碳关税进行了博弈。在理论界,不同学者围绕开征碳关税的合理性、合法性等问题展开了激烈的争论,本文旨在分析发达国家和发展中国家围绕碳关税进行博弈的表现、博弈的基础和博弈的结果。

一、博弈表现:立场和观点的差异

碳关税是一个涉及商品进出口贸易和进出口国家利益的国际性问题,不同国家基于自身不同的利益,围绕是否应当开征碳关税问题产生了巨大的争议。总体上看,支持开征碳关税的基本上是发达国家,而发展中国家包括中国基本上持反对态度。

1.碳关税能不能解决碳泄漏问题

根据政府间气候变化专家委员会(IPCC)2001 年评估报告中的定义,碳泄漏指的是《京都议定书》附件Ⅰ所列国家的碳减排将导致非附件Ⅰ国家碳排放量增加,从而减少了附件Ⅰ国家减排的环境有效性。

一些发达国家的学者认为,实施碳关税的根本理由是阻止碳泄漏。如果没有碳关税,在实施碳税制度或者实施碳排放限额与交易制度的国家的企业因需要支付碳税或购买排放额度导致其成本较高,结果有些企业可能会把产地转移到那些没有对CO2排放征收类似费用的国家,或者从碳税负担重的国家转移到碳税负担轻的国家。在外国生产后,该企业可以将其产品出口回需要缴纳CO2排放费的国家。在这一过程中,整个世界CO2减排的目的并没有实现,无非只是碳排放的地点发生了转移而已。此外,碳泄漏还能以其他方式出现,如因非减排国家企业的生产成本相对减排国家较低,非减排国家借此扩大生产、增加向减排国家出口,结果减排国家企业的产量减少,而非减排国家企业的产量却相对扩张,导致减排国家企业的碳减排被非减排国家企业的碳增排所抵消,甚至由于非减排国家企业的能耗强度较高而导致整个世界的碳排放总量增加。而碳关税可以减轻或抵消上述碳泄漏现象。此外,减排国家的碳税或限额与交易制度将减少化石燃料的需求,从而使化石燃料的价格下跌,导致没有采取减排措施的国家使用更多的化石燃料,造成更高的温室气体排放,这也是碳泄漏的一种方式。

另有国外学者认为,产业转移造成碳泄漏对于全球碳排放量的影响并不像人们担心的那样严重,碳泄漏的规模可能被夸大了。彼得森国际经济研究所专家研究发现,如果没有碳关税,确有部分产业将在国与国之间发生转移,但贫困国家碳排放量净增长数量很小,因为产业的发展需要相应的科技条件、人力资源、市场需求甚至制度环境。因而,从总体上看,如果欧洲和美国到2020年将碳排放水平在2005年的基础上减少17%,发展中国家碳排放增长幅度将只有1%;也有学者认为,尽管碳关税在防止碳泄漏方面只有轻微的成效,但实施碳关税却需要巨大的行政成本,并且会对国际贸易体制造成伤害,因此,这些学者认为,碳关税并不是纠正碳泄漏的适当工具。

中国多数学者认为,防止碳泄漏只是一些国家提出碳关税的一个幌子,其根本目的是保护本国企业。碳关税本质上是一个国际政治经济问题而不是一个气候问题,在目前,碳关税已经失去削减碳排放的意义;“碳泄漏”概念被赋予太多政治意义,沦为部分发达国家“不作为”的借口,或者在气候谈判中要求广大发展中国家参与强制减排的工具。

此外,需要注意的是,《里约环境与发展宣言》等国际环保公约和《京都议定书》等国际气候公约为不同的国家规定了不同的环境保护义务。《里约环境与发展宣言》强调,发达国家与发展中国家“共同而又区别责任”原则;《京都议定书》根据处理国际事务的惯例、经济发展阶段、历史责任等多个维度对国家简化分类为附件Ⅰ和非附件Ⅰ两类国家集团,前者减排,后者不减排,这表明国际社会认可了碳泄漏这一事实。既然国际公约认可了碳泄漏的发生,那么就不应当把阻止碳泄漏作为实施碳关税的理由。

2.碳关税能不能创造公平的竞争环境

赞同者认为,碳关税能够把环境成本反映到商品中,体现商品的真实成本,因而能反映出真正的国家竞争优势。一些已经采取温室气体减排措施的发达国家普遍对本国产业特别是能源密集型产业的竞争力感到忧虑。这些国家认为,由于本国采取碳税或者碳排放交易等措施给本国企业增加负担,成本上升将推升商品价格,从而给那些没有采取相应措施的国家的竞争对手创造竞争条件和不公平的优势。这种成本和价格上的比较优势是由于不同的碳减排政策造成的,并非传统理论所说的各国资源禀赋的相对优势所造成。而征收碳关税就能消除这种由于政策不同而造成的人为的、不公平的竞争优势,确保竞争的公平性。类似地,世界银行的一项研究报告也论证了碳关税对于公平竞争的作用。该报告指出,在征收碳税(或类似能源使用税)的国家,能源密集型产业有可能由于生产成本大幅提高而相对处于贸易的劣势。结果,这些产业的国际竞争力或被削弱,或丧失部分市场份额,或为了避免这种损失而将产业转移至不征收此类税种的国家。与此相对应,在进口国加征碳税后会使其进口竞争产业的竞争力下降,使得向该国出口的国家得以借机获益,而征收碳关税能防止这种不公平竞争优势的产生。

然而,反对者认为,碳减排措施是否会对竞争力产生不利影响是不确定的,以碳关税推进公平竞争只是一个借口而已。如Trevor Houser在2009年4月向美国国会发表作证时指出,《美国清洁能源安全法案》生效后,竞争力下降较明显的仅仅是那些对国际贸易依赖较大、会因碳排放明显提高生产成本的少数产业,它们仅占美国总就业的0.3%和经济活动的1.4%,这使得有关问题完全可以通过向受影响的企业免费分配一定数量的排放配额和对排放配额拍卖所得进行再分配来解决,而不需要另外实施碳关税等贸易限制措施。类似地,在英国,碳关税和碳排放权交易机制只对小部分行业(水泥钢铁、铝、化学物品、纸张和纸浆、炼油)的竞争产生潜在影响,而由于英国产业结构以第三产业为主,上述这些行业在国民生产总值与就业中只占很小的比重,因此影响有限。

而且从时间和空间两个维度看,碳关税也难以体现公平性。一方面,从历史时间维度分析,发达国家在工业化过程中,不存在碳关税和碳交易制度,因此是免费进行碳排放的,而且排放量巨大,这是导致全球气候变暖的重要历史原因。发展中国家在工业化过程中实施碳关税,意味着发展中国家需要对其碳排放付出经济上的代价,这是显失公平的。另一方面,从现实空间维度分析,发展中国家由于技术和管理水平的限制,产品的能耗强度高、碳排放强度高,同时,发达国家已经把高能耗的第一、二产业向发展中国家转移,换句话说,欧美发达国家从发展中国家进口低附加值、高能耗产品的生产过程导致了大量的碳排放,发达国家却还要因此对发展中国家出口的产品征收碳关税,这显然也是极不公平的。

反对者还认为,以征收碳关税的方法来解决碳税引起的不公平竞争,还可能会造成另一种不公平竞争。世界银行认为,当进口国对国内产品征收碳税而对进口产品征收碳关税时,即使税率相同,但依然会对出口国产品的竞争力产生负面作用。这是因为,进口国会采取相应的对抗措施以减轻和抵消碳税对国内企业的影响,国内产品在被征碳税或其他减排费用的同时往往能享受各种优惠政策,而进口产品却享受不到这些优惠政策。因此,一方面,碳关税从表面上看抵消了国内产业因碳税或其他减排费用而承担的不公平竞争,促进了公平;但另一方面,碳关税又使进口产品因事实上享受不到优惠政策而处于不平等的地位,导致事实上的不公平竞争。

此外,发达国家和发展中国家还围绕碳关税是不是符合国际规则展开争论。碳关税问题既涉及国际贸易,也涉及环境保护,因此,对于碳关税是不是符合国际规则的争论主要围绕碳关税是否符合WTO多边贸易规则、是否符合《京都议定书》多边环境协定两方面展开。囿于篇幅,本文对此问题不展开讨论。参阅俞海山、郑凌燕《碳关税的合规性及合理性分析》,载《财贸经济》2011年第12期。

二、博弈基础:经济与科技水平差异

发达国家与发展中国家围绕碳关税进行博弈,其原因或者说博弈基础是发达国家与发展中国家在产品中的碳排放强度差异,即发达国家产品中的碳排放量较低,而发展中国家产品中的碳排放量较高。而这种差异的背后是发达国家与发展中国家在产业结构、能源结构、科技水平等方面的差异。

1.单位生产总值能耗差异

随着管理水平、科技水平的提高,世界各国单位生产总值能耗不同程度地下降,但发达国家与发展中国家的单位生产总值能耗差异依然很大。根据世界银行的数据,2009年,单位生产总值能耗(吨标准油/万美元)世界平均值为2.97,高收入国家为1.81,中等收入国家为6.48,低收入国家为9.93。碳关税是按照产品中的碳排放量来计征的,这意味着中低收入的发展中国家的产品会被征收高额碳关税,而高收入的发达国家的产品被征收的碳关税很低。

2.产业结构差异

产业结构演变是有规律的,但是,不同国家产业演进所处的阶段是不同的,目前发达国家毫无例外地都已经发展到以第三产业为主的阶段,而发展中国家绝大部分仍处于以第二产业为主的阶段。与第三产业相比,第二产业的单位生产总值能耗要高得多,因此,当碳关税按照产品中的碳排放量来计征时,必然意味着对发展中国家的产品和服务征收高关税,而对发达国家的产品和服务征收低关税。

3.新能源产业发展差异

在能源产业中,如果说传统的化石能源是高碳产业,那么,新能源产业就是低碳或无碳产业。发达国家之所以提出碳关税,一个重要原因是其在新能源产业上占据世界领先水平,因此,即使按照碳排放量来“公平”计征碳关税,发展中国家商品依然会被征收高于发达国家商品的关税。如欧盟在1999—2009 年的10年间,可再生能源在能源消费总量中的比重由1999年的5%提高到2009年的11%,翻了一番多。再如,美国能源信息管理委员会提供的数据,2009年,美国可再生能源在所有能源中占比已达到10%,根据美国总统奥巴马提出的目标,到2035年,美国的可再生能源将占所有能源消耗的80%。总之,欧盟和美国的新能源行业发展处于世界领先地位。2010年,欧盟和美国的可再生能源装机容量分列世界第一和第二位,达到136GW和56GW,分别占 2010年世界可再生能源装机容量的43%和18%[9]。发达国家新能源产业发展和碳排放量的降低,为发达国家实施碳关税提供了坚实的基础。

4.低碳技术水平差异

低碳技术主要包括可再生能源技术、碳捕获与封存技术(CCS)、新型发电技术、节能技术等。与发展中国家相比,发达国家已经在低碳技术研发上先行一步,在多数领域居于世界领先地位。

在太阳能光伏发电领域,欧洲是全球光伏产业最大和最成熟的市场。2011年,欧洲光伏产业协会发布的报告指出, 由于系统规模和辐照水平提升, 至2020年, 欧洲光伏发电的成本可能从2010年的0.16~0.35欧元/千瓦时降至0.08~0.18欧元/千瓦时。 美国太阳能工业协会和美国波士顿绿色能源市场研究机构认为, 美国已成为全球太阳能光伏发电最具吸引力的市场, 发展速度将超过欧洲, 未来市场规模也会很快超过欧洲。

在碳捕获与封存技术(CCS)领域,发达国家同样处于领先水平。CCS可以使单位发电的碳排放减少85%~90%,正逐渐成为发电厂和重工业产业降低温室气体排放的有效手段,极有可能成为全球应对气候变化的关键技术。在这一领域,美国走在世界最前列,其提出的目标是10年内发展具有成本效益的CCS技术,到2016年有5~10个商业示范项目运行。欧盟各国同样在积极推进CCS技术,2009年1月,欧盟委员会提议拨款12.5亿欧元在全欧11个火电厂启动CCS项目。

发达国家与发展中国家在低碳技术专利申请上的差距,亦能充分反映出两类国家在低碳技术上的差距。在太阳能技术相关专利中,美日欧合计占66%;在先进交通工具技术专利中,美日欧合计占77%;在洁净煤技术专利方面,美日欧合计占50%;在碳捕获和封存技术专利方面,美日欧合计占70%。

三、博弈结果:实施碳关税的可能性

尽管占世界绝大多数的发展中国家对碳关税持反对态度,但由于发达国家与发展中国家力量上的差异,发展中国家成功阻止发达国家单方面开征碳关税的可能性很小。在碳关税谈判博弈中,发达国家与发展中国家会产生几种基本的策略组合。

表发达国家与发展中国家的碳关税博弈发达国家发展中国家策略1:不征收碳关税策略2:征收碳关税策略1:不反对碳关税情形1:发展中国家利益20,发达国家利益10情形3:发展中国家利益10,发达国家利益20策略2:反对碳关税情形2:发展中国家利益20,发达国家利益10情形4:发展中国家利益-20,发达国家利益-10

上表表明,如果发达国家不主张开征碳关税,那么无论发展中国家反对与否,事实上均不可能实施碳关税,此时形成的情形1和情形2事实上是一致的。从当前实际情况看,由于发展中国家没有碳减排的限制,因此,不开征碳关税对发展中国家有利,此时发展中国家的得益会超过发达国家,贸易利益可假设为发展中国家20,发达国家10。

如果发达国家开征碳关税,发展中国家就面临两种选择。一是如果发展中国家反对碳关税并实施贸易报复措施,那么,两类国家均有损失,但发达国家付出的代价要小于发展中国家付出的代价,于是形成情形4,即贸易利益为发展中国家-20,发达国家-10,这是基于当前发展中国家在贸易、技术、资金上对发达国家的依赖所做出的判断。与发展中国家相比,发达国家拥有更大的贸易量、更雄厚的资金、更先进的技术,所以发展中国家对发达国家的贸易依存度较发达国家对发展中国家的贸易依存度更大,如果双方各执己见、不能达成一致,尽管发展中国家可以对发达国家的碳关税政策采用相应的贸易报复,但发展中国家付出的代价必然大于发达国家付出的代价。二是如果发展中国家不反对碳关税、不实施贸易报复措施,那么与不征碳关税相比,发展中国家贸易利益会下降,发达国家贸易利益会上升,由此可假设为:发展中国家的贸易利益由20下降为10,相应地,发达国家的贸易利益就由10上升为20。

总体上看,在碳关税的现实博弈中,发达国家拥有较强的谈判筹码,如果发达国家坚持开征碳关税,那么发展中国家就只能屈从、合作,而且发展中国家选择合作所得到的利益(10)多于其选择反对所得到的利益(-20)。显然,发展中国家与其选择情形4,不如选择情形3。

上述博弈分析表明,是否出台碳关税、何时出台碳关税的核心不在于发展中国家,而在于发达国家。这就是说,尽管绝大多数发展中国家反对发达国家开征碳关税,但最终结果并不能阻止发达国家单方面决定开征碳关税,具体原因如下。第一,发达国家在国际经济秩序中的主导地位,掌控着话语权。目前看,发达国家的主流政治力量均倾向于对未承担减排义务的发展中国家实施碳关税,这预示着未来发达国家在碳关税问题上很可能达成一致立场。同时,碳关税得到发达国家国内消费者、企业的广泛支持,如法国雇主协会和消费者协会的领导人都赞成欧盟开征碳关税。消费者支持碳关税,是因为发达国家消费者具有较高的环保理念,绿色消费、低碳消费已成为时尚和潮流;企业支持碳关税,是因为碳关税会提高进口商品的价格,从而保护国内相关产品的生产企业。由此,发达国家可能“顺应民意”,在国内推行碳税、碳标签政策的基础上,对进口产品征收碳关税。第二,发展中国家之间在碳减排和碳关税方面立场并不协调,制约了它们在相关谈判中的话语权。发展中国家立场不协调的原因主要有两方面。一方面,发展中国家出口的碳密集产品属于国际产业价值链低端,在发展中国家之间的产品替代率较强,互相竞争现象普遍存在,因此有的发展中国家希望借发达国家实施碳关税之机削弱竞争对手的优势,或排挤竞争对手;另一方面,发达国家利用小岛国、非洲国家等对全球变暖的恐惧心理,在策略上分化发展中国家,造成新兴发展中大国(如中国、印度、巴西等)和发展中小国在气候变化问题上的立场对立局面,削弱了发展中国家整体的碳关税谈判能力。

发达国家在国际贸易与国际环境政策领域中的主导权,在航空碳排放税案例中得到充分体现。航空碳排放税是对航空燃油燃烧排放CO2征收的税,根据航空燃油碳含量的比例来征税。2005年1月1日,欧盟正式启动碳排放交易体系(ETS)。2008年,欧盟立法生效,规定从2012年1月1日起把航空业纳入碳排放交易体系,即开征航空碳排放税。这种做法尽管遭到中国、印度和美国等航空大国的不满,在国际民航组织(ICAO)36个成员中,有26个明确表示反对欧盟的航空碳税,但欧盟继续强行实施。上述案例表明:一是欧盟等发达国家在碳排放政策上占据主导力量,尽管美国、广大发展中国家反对,但欧盟依然单方面开征航空碳税。据此,如果在碳关税问题上,美国、欧盟等发达国家“抱团”,那么,发展中国家要成功阻止发达国家开征碳关税的可能性很小。二是欧盟成功地将碳排放交易系统推广到国际航空业,不仅显示了欧盟在解决全球气候变化问题上的领导权和其运用市场机制减缓气候变化领域的优势,也为发达国家推行碳关税铺平了道路。航空碳排放税在本质上类似于服务贸易领域的碳关税,从长期看,欧盟可能通过该方式把碳关税扩大到进出境产品领域,这一定程度上也预示了碳关税未来的运作轨迹。

根据上述情形,结合美国的碳关税方案,我们可以得出如下结论:发达国家开始实施碳关税的时间可能在2020年左右,因为碳关税从提出、到争议、再到具体方案需要一个较长的过程,但也可能提前实施。这种提前取决于以下三个方面:一是取决于全球气候变暖状况及其全球认知度、各国共识度,全球气候变暖的严峻性越是得到普遍认可,则碳关税越有可能提前实施;二是取决于发达国家经济状况,即发达国家经济从危机中恢复越慢,则碳关税越有可能提前实施,因为实施碳关税具有保护其国内产业、促进国内经济发展的作用;三是取决于发达国家和发展中国家博弈力量的对比,如果发展中国家的国际话语权日益增强,则碳关税可能推迟实施,反之,碳关税则可能提前实施。

来源:《学习与探索》  作者:俞海山

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