我国航空业如何应对碳税来袭

碳路者

       中国民用航空局与俄罗斯联邦运输部于2011年9月发表了关于就欧盟将航空纳入欧盟排放交易体系问题的共同声明。该声明指出，双方反对就航空排放采取任何单边、强制性、未经双方同意的做法，认为欧盟将航空纳入排放交易体系，违反了《芝加哥公约》规定及ICAO有关决议，侵犯了其他国家的主权，也将损害正在蓬勃开展的气候变化国际合作，并对国际航空运输造成极为不利的影响。中国民航局在2012年2月向各国内航空公司发出指令，禁止各航空公司未经总局批准而加入EU－ETS体系。而欧盟气候专员在第二日回应说，欧盟不会在碳排放交易体系方面做出让步，所有在欧盟运营的航空公司必须遵守该法律，欧盟也相信中国航空公司最终会缴纳碳排放配额。从双方现在的表态来看，贸易战一触即发，而国内各航空企业面临着缴或不缴都违法的进退维谷的局面。为解决当前僵局，中国航空业应坚持谈判与司法程序并举，努力争取最有利的解决方案。

      （一）谈判2008／101／EC指令是欧盟的一场政策博弈。中国如果希望在这场博弈中获得最终的成功，必须尽可能多的联合具有共同利益的国家，与欧盟展开谈判。具体而言，中国政府可以考虑如下的谈判方案。首先，应坚持多边协商体制依然是减缓气候变化问题的最终途径，“共同而有区别”的责任应当是解决气候变化问题的基本原则。据中国碳交易网了解到，各国应遵循京都议定书和巴厘岛路线图所确定的路径来解决当前的困境。各国应当同意，如果在《气候变化框架公约》的多边体制下一旦达成新的国际协定，那么各国应当修订其与该国际协定不相符的国内立法。其次，在多边框架内没有达成新的国际协定的背景下，中国可以承认欧盟2008／101／EC指令在不损害第三国严格意义属地管辖权的前提下具有经扩张解释的属地管辖权，但是，坚决反对欧盟指令基于效果原则而实施域外管辖。

       具体而言，中国政府可以同意欧盟对航空器在欧盟领空和公海上空的航程所消耗的燃油来征收碳排放许可，但应该坚决反对欧盟将其指令适用于外国航空器登记国领空和第三国领空。2008／101／EC指令适用于欧盟领空反映了欧盟指令严格意义上的属地管辖权。该指令适用于公海上空，体现了经扩张性解释的属地管辖权优先于属人管辖权的原则。但正如前文所述，为了避免管辖权的冲突和维护国际礼让原则，严格意义上的属地管辖权应当优先于经扩张解释的属地管辖权。因此，欧盟指令不应当适用于航空器飞越其登记国领空和第三国领空的航程。从实际的飞行航路来看，中国至欧盟各国的飞行航路大部分经过中国、中亚各国和俄罗斯领空，而经过欧盟国家领空和公海上空的很少。如果双方能够依据经扩张解释的属地管辖权原则在谈判中达成一致，那么这个方案对双方都有利。对于中国而言，国内航空运输企业每年需要向欧盟实际缴纳的碳排放额度大大减少并捍卫了国家的领空主权。对于欧盟而言，其将航空业纳入EU－ETS体系、维护市场公平竞争的基本目的依然能够实现。这样的一个谈判方案应该是双方都可以接受的。

      （二）司法程序由于美国航空企业及行业协会在欧盟法院提起的针对欧盟2008／101／EC指令合法性的诉讼已经败诉，因此，在欧盟内部通过国内法院诉讼的方式解决争议的路径已经不存在。而中国与欧盟各国签订的双边航空运输协定通常都以外交磋商作为争议解决方式，因此，在双方政治立场无法协调一致的情形下，双边协定亦无法成为通过司法方式解决争议的有效法律依据。在此情形下，通过多边法律体制内的争议解决机制来解决争端是中国民航业可以考虑的司法路径。在对WTO空运服务附件的研究中，我们注意到附件第四条要求争议双方必须在用尽双边和其他多边协定或安排中的争端解决程序后方可援引WTO争端解决机制。而国际民航运输领域主要的多边协定就是芝加哥公约。芝加哥公约第十八章争端和违约规定了如下的争议解决机制：两个或两个以上缔约国对公约及其附件的解释或适用发生争议而不能协商解决时，经任何与争议有关的一国申请，应由理事会裁决。任何缔约国可对理事会的裁决向争端他方同意的特设仲裁庭或向常设国际法院上诉。如一方为未接受常设国际法院规约的国家，则特设仲裁庭为上诉机构。由于芝加哥公约争议解决机制必须由缔约国政府提起，因此。中国政府可以联合其他反对欧盟单边实施碳限额交易措施的国家政府向ICAO理事会提出申请，启动相关的争议解决程序。

       2012年2月22日，包括中国、美国、俄罗斯、印度在内的23个国际民航组织成员国在莫斯科召开国际会议，讨论欧盟碳限额交易措施并发表《莫斯科会议联合宣言》抵制欧盟的单边主义行为。多边协商体制始终是解决气候变化问题的根本途径。中国应当联合其他国家通过谈判和司法程序督促欧盟遵循气候变化框架公约、京都议定书和巴厘岛路线图所确定的原则和路径，尊重国家主权和国际法，在多边框架体制内共同解决气候变化问题。