如何加强“碳税”的法律制度保障和能力建设

碳路者

    1.完善相关法律制度

　　(1)制定应对气候变化法。要把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程,根据我国实际情况制定《应对气候变化法》,适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律,及时出台配套法规,并根据实际情况制定新的法律法规,为应对气候变化提供更加有力的法制保障。同时,在相关法律法规中考虑应对气候变化的财政政策,明确财政支持应对气候变化的力度、财税优惠政策的目标和具体受益对象以及相应的政策支持方式。

　　(2)提升应对气候变化财政政策的法律级次。在完善宪法中相关内容规定的基础上,健全我国多层次的财税法律法规体系,逐步改变以行政法规为主的现状,规范财政、税务部门规章的制定程序,保证财税立法体系的完整性、协调性,从而提升高位阶财税法律在财税法体系中的比重,保证财税立法的稳定性与权威性。例如,针对我国现行应对气候变化税收法律法规的级次较低,权威性差的现状,应该加强相关税收的立法,提高法律层次。

　　(3)完善相关应对气候变化财政政策的法律法规。一是适时修改完善现有财政法律法规,在其中更多地纳入节能减排和碳减排等方面因素的考虑;二是尽快出台环境税等节能减排等方面的税收法律法规,构建应对气候变化的税收体系;三是进一步加强地方的财政立法工作和规章建设,以逐步建立并完善适应全国和地方的多层次财政法律法规体系。

　　2.加强制度配套和协调

　　(1)碳减排政策与污染减排政策的协调。碳减排政策与污染减排政策之间既存在差别,也有着一定的联系。据易碳家了解到，两者的差别表现为:一是从调控对象来看,碳减排政策主要是针对二氧化碳的减排,而污染减排政策主要是针对废气、污水、固体废弃物的减排;二是从征税对象来看,碳税是针对二氧化碳排放或实际表现为化石燃料中的碳含量进行征收,而环境税(硫税、氮税、废水税等)是各种污染物的排放进行征收。两者的联系为:无论是碳减排政策,还是污染减排政策,在采用对化石燃料或能源进行征税的方式时,都会存在着一定的协同效应。例如,针对化石燃料的碳税的开征,在减少二氧化碳排放的同时,也能起到减少二氧化硫、氮氧化合物等废气的排放;而硫税的开征,也同样能够实现部分的二氧化碳减排效应。

　　在我国目前的环境形势下,加强环境保护的紧迫性实际上要大于碳减排问题。但是,碳减排又是一个国际问题,具有特殊性,因而先开征碳税以应对气候变化也有其紧迫性。基于上述原因,在设计碳税政策时,有必要综合考虑碳减排政策与污染减排政策的协同效应,合理设计相关的碳税税负。

　　(2)碳税与碳排放权交易之间的选择。碳税较碳排放权交易相比的优点为:一是碳排放权交易需要确定国内碳排放总量,并进行碳排放权的分配,涉及到多方利益,在未能达成一致协议前的实施难度较大,而碳税的开征则更加灵活;二是碳税符合污染者付费原则,而碳排放权交易则允许拥有较多排放权配额的企业在排放量下降时可出售其排放权,碳税相对碳排放权交易来说更加公平;三是碳税适用于所有排放二氧化碳的对象,而碳排放权交易则因交易成本高和范围较小,一般限于发电业等能源使用大户;四是政府可以通过碳税获得收入,并用于节能减排。据易碳家了解到，但碳税的缺点是:由于需求价格弹性的影响,碳税的减排效果确定性较差,而碳排放权交易在减排目标上更加明确;碳税的实施阻力大,而企业一般较偏好碳排放权交易。

　　综合来看,根据我国目前的实际情况,在短期内实施碳排放权交易的难度较大,而碳税可以作为一个短期内出台的碳减排政策选择。当然,碳税和碳排放权交易之间并不是简单的相互替代关系,而是相互补充的关系,在未来条件具备的情况下,也可以实施碳排放权交易制度,并使其与碳税之间相互协调,共同发挥作用。

　　3.加强政府部门和企业的能力建设

　 (1)加强财政等部门的能力建设。从财政部门角度来看,一是提高财政部门应对气候变化的参与意识和能力;二是加强人力资源开发。主要需求包括:减缓和适应的财政政策分析、信息化建设、清洁发展机制(CDM)项目管理等方面的人员培训、国际交流、学科建设和专业技能培养等能力建设;三是加强财政部门的国际合作和交流。气候变化问题的全球性、长期性、外部性,决定了该问题的解决需要国际社会的长期合作和努力。积极开征财政部门层面和多种形式的国际合作,加强多边交流与协商,增进互信,扩大共识,学习有益经验,有效应对气候变化。

　　(2)加强企业的能力建设。在实施碳税后,按照我国现行的“纳税人自主申报、税务机关重点稽查”的征管模式,企业有进行碳税的申报的义务,并承担申报不实的责任。相对于其他环境税来看,碳税的征管难度大大降低,但增强征管的配套能力同样是碳税能够顺利实施的重要保证。碳税的征收依据是企业化石燃料的消耗数据,这些数据需要通过企业申报获得。目前我国对企业能源统计的管理工作基础薄弱,为配合国家节能减排和实施碳税政策,应全面加强企业能源消耗的统计工作,建立准确可靠的申报和核实制度。同时,需要加强对税收人员的专业培训,使之成为掌握各方面知识的复合人才。

　　4.加强碳税的宣传

　　开征碳税在我国是一个新生事物,如果不能得到社会公众的支持,将会使碳税的出台遭受很大的阻力。因此,需做好碳税的宣传工作。在国内通过媒体及其他形式在社会广泛宣传开征碳税的国际和国内意义、对节能减排的重要作用和开征的必要性,增强公众的接受程度。此外,让国际社会了解中国通过税收手段在节能降耗、污染减排和应对全球气候变化等方面采取的重大举措及取得的成效,营造良好的国际舆论氛围。