我国应如何怎么完善碳税制度设计

碳路者

一、纳税人“先纳后补”

　　对碳税纳税人的争议之处主要在对居民个人是否征税。从开征碳税的基本目的出发,碳税制度设计中必须将个人因消费化石燃料所排放的二氧化碳纳入到碳税的征税范围中来。因为在整个碳排放的构成中,个人消费化石燃料所形成的碳排放也是一个重要来源。从国外碳税制度设计来看,一般都将个人消费的相关化石燃料纳入征税范围。个人耗用化石能源主要涉及两部分,一是家庭生活用能,包括生活用煤、天然气等;二是私人用车的燃油。从国外情况看,对汽油、柴油等成品油征收的收入构成了碳税收入的主要部分。

　　考虑到征收碳税对个人生活水平的影响,尤其是对农民和城市低收入群体生活水平的影响,有必要考虑减轻这些群体的负担。故在近期,可以考虑将个人家庭生活消耗的煤炭和天然气等化石燃料给予减免税,但对于个人使用机动车消耗燃油仍须照章纳税。

　　暂对个人家庭生活用能实行免税优惠,看似简单的措施,在其具体操作上也并非易事。这一免税政策可能是以变通的方式出现,即“先纳后补”。也就是说,为了保证碳税制度的规范性,先统_对所有化石能源征税,即先不考虑给予个人在家庭生活消耗的煤炭和天然气等化石燃料的减免,而是事后通过财政补贴的形式来降低相关群体的负担。这样,既保障了碳税制度的规范性,又体现了政策的灵活性;既通过减轻相关低收入群体的碳税负担,减少碳税开征时来自于社会的阻力,又能大幅降低政策的实施成本。

二、低税率水平起步

　　碳税税率水平的选择是碳税制度设计中的难点,也是存在争议较多的地方。考虑到我国社会经济的发展阶段,为了能够对纳税人二氧化碳排放行为形成一定影响,同时不能过多影响我国产品的国际竞争力和过度降低低收入人群的生活水平。建议碳税应该从较低的税率水平起步。而对于起始阶段具体税率水平的选择,由于我国资源税在处于改革过程之中,按照后面开征时机选择的分析,碳税应该在资源税改革之后进行。在已经提高成品油消费税税率和未来提高资源税税负的背景下,起始阶段的碳税应选择低税率水平,具体考虑采用10元/吨二氧化碳的税率水平能够满足这个要求。从国外已经开征碳税的国家的经验看,在起步阶段也多数选择较低的税率水平,其后再根据情况循序渐进地提高税率水平。

三、因时调整碳税征收环节

　　关于碳税的征税环节,目前争论的焦点在于是选择化石能源的生产还是消费环节。从税制目标看,碳税旨在通过影响消费者行为选择来达到减少排放的目的,因此,其征收环节设置于消费环节更为合理。特别是一些专家强调,由于我国目前的资源价格形成机制不完善,在生产环节征收会由于税负传导的问题而导致缺乏调控效果。另外,由于目前我国对煤炭、石油、天然气在开采环节已经征收了资源税,对成品油在生产环节征收了消费税,如果再设置一道碳税,虽然说三个税种在功能上可能会存在一定的差异,但是对纳税人而言,无疑是产生了税上加税的经济结果,可能会导致社会上极大的反对。所以,将碳税征税环节定位于能源消费环节,其理由是不言而喻的。

　　但同时也要看到,现实中能源消费者范围广泛、数量众多,且存在着生产消费与生活消费的区分,特别是有些以化石燃料生产的产品,其从最初生产到最终消费,要经历多个环节,其中生产消费耗用的化石燃料,往往构成最终消费的应税产品价值组成部分,如果既对生产消费征收碳税,又对最终消费征收碳税,难免会产生商品多环节流转过程中碳税的重复征收问题。

　　基于以上两难的选择,从既积极稳妥推出碳税,又尽量弱化负面影响的角度考虑,可考虑在碳税征税环节的制度安排上实行分步骤推进的设计思路。

四、税收优惠

　　从税制设计的要求来看,应该尽可能地少设计税收优惠,以增加税制的公平性。但为了促进二氧化碳减排和保持产业竞争力,还是需要设计一定的税收优惠。在开征碳税的同时实行企业间接税补贴,可以降低相关行业的税负,也能够改善所有主要宏观经济指标的表现。国际上的碳税实践也是如此,在大多数实行碳税的国家中,为了减少开征碳税对产业国际竞争力的影响,往往给予了工业企业较多的税收优惠。

　　我国碳税的税收优惠设计,应该主要选择两个方面:一是对能源密集型行业的优惠。即在碳税实施初期,为了不对我国产业的国际竞争力造成过大影响,给予这些行业一定的过渡期进行适应,应该在一定时期内对这些能源密集型行业设计合理的税收减免与返还机制。但是,需要根据国家的宏观政策、经济结构的调整等多种因素,来确定具体需要给予税收优惠的行业。同时,在碳税实施了一段时期后,可以适度提高相关行业享受税收优惠的条件,如对于碳减排达到一定标准的企业才给予税收优惠,激励企业采取节能降耗等多方面措施进行碳减排;二是对于积极采用技术减排和回收二氧化碳并达到一定标准的企业,给予减免税优惠。而对于可以采用财政补贴进行替代的税收优惠,可以不再进行设计,如居民生活使用煤炭和天然气的二氧化碳排放。

　　通过上述税收优惠的设计,可以在碳税开征初期较好地避免来自于经济和企业方面的障碍,同时又能够实现对企业采取碳减排措施产生一定的激励作用。

五、收入归属

　　碳税收入的归属有三种选择,即中央税、地方税和中央与地方共享税。由于二氧化碳的排放涉及全国范围,开征碳税也会对整个宏观经济、产业的发展产生影响,具有很强的宏观调控作用,还涉及到国际协调的问题。因此,其符合作为中央税的理论划分标准。

六、收入使用

　　碳税收入的使用也有两种选择,即专款专用和纳入预算管理。课题组建议将碳税收人纳入预算管理,与其他税收收入统一进行使用和管理。因为碳税收入的使用应该与财政预算的规范性和国家加强应对气候变化的财政投入联系起来分析,可以看到,在目前没有开征碳税的情况下,国家仍然在不断加大对节能减排方面的财政投入。在此背景下,将碳税收入纳人_般预算管理与专款专用的实际结果是一致的。同时,值得重视的一个问题应该是如何提高财政投入的效率,这就需要在对应对气候变化活动的投入上,选择合理的投入方式,如通过财政奖励、补贴等投入来引导社会资金的投人,从而更好地提高财政支出效率。