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分析欧盟航空碳税的未来走向

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发表于 2014-8-22 18:42:54 | 显示全部楼层 |阅读模式
       国际社会和欧盟有关航空碳税的博弈多年相持不下,欧盟似乎略占优势,欧委会的“停摆”决定打破了这种僵局。虽然具体方案仍有选择余地,但2013年的新动向表明欧盟航空碳税的未来走向已经明朗。

  (一)“重启”说与“终止”说

  很多环保组织和极少数航空公司协会认为,国际民航组织的“路线图”毫无意义,呼吁欧盟“重启”航空碳税(“2008年指令”规定),欧委会的“10月议案”表明,“重启”方案基本已被欧盟排除。[14]同时,航空业普遍对“10月议案”不满,呼吁欧盟彻底终止航空碳税。因此,“终止”说认为欧盟可能在2014年再次修法,以废除或者无限期暂停实施相关规定的方式为此划上句号——虽然它未必情愿,也存在不确定性。[15]从“10月议案”看,修法是肯定的,但是欧盟并不想就此划上句号,而是试图在“重启”方案和“终止”方案之间寻找新的路径。

  (二)影响航空碳税未来发展的主要因素

  首先,欧盟自身的立场无疑是影响航空碳税未来发展的最主要因素,但是欧盟自身的立场本身也受诸多主客观因素的影响;其次,即使“10月议案”内容变成法律条文,该规定最终能否有效实施不完全取决于欧盟的意志。

  1. 欧盟内部不同意见的协调

  由于担心与其他航空大国的关系,欧盟成员国内部已经出现不同的声音。12月,欧洲议会环境委员会启动了关于“10月议案”的辩论,支持和反对声音都有,要求“停摆”延至2016年的呼吁也不少。

  2. 航空减排全球方案的进展

  欧盟一直将航空减排全球规制进展缓慢作为其实施航空碳税的一个主要原因,目前国际民航组织已经制定了明确的“路线图”,欧盟多少也找到一些可下的台阶。但全球方案最早要到2016年才出台,在该方案确定前,欧盟还有一定的自由度。

  另外,航空减排全球规制讨论虽然独立于后2020全球气候协议谈判,但二者毕竟有一定的关联性。因此,拟于2016年达成、2020年实施的全球气候新协议若能顺利达成,无疑将对航空减排全球方案的确定产生积极影响。

  3. 航空大国(尤其是美国)的态度

  印度已明确表示反对“10月议案”,中国也在联合国气候变化华沙会议上表达了对与国际民航组织最新决议相悖航空减排方案的反对。[16]指望其他航空大国认同“10月议案”无疑不现实。不过,“领空模式”大大减少了受影响国家的直接经济利益损失,欧盟和他们之间的交涉可能比以前容易。

  美国的态度十分关键。美国是第一个通过立法反对欧盟航空碳税的国家,迄今为止挑战航空碳税的唯一法律诉讼就是由美国航空业协会发起的。如果没有美国的加入,国际社会很难在与欧盟的博弈中占据上风。美国对“10月议案”的态度很重要——因为“领空模式”正是美国在本届国际民航组织成员国大会上为弥合欧洲民航会议成员和其他成员的分歧而提出的妥协方案,只是该方案最终未被大会决议采纳。[17]媒体称,已有美国国会议员呼吁行政部门依照法律规定表示对“10月议案”的反对。

  4. 国际航空业的态度

  未经母国政府同意,欧盟仍然拟将国际航班在欧盟领空内排放纳入ETS的行为受到国际航空业的一致反对。国际航空运输协会、亚太航空公司协会和美国航空协会明确表示,“10月议案”有违国际民航组织新决议;阿拉伯航空承运人组织则警告存在贸易战的风险。

  欧洲航空业也对“10月议案”不满。欧洲航空公司协会认为将国际航班纳入ETS有损追求全球统一减排的目标;欧洲地区航空公司协会要求整体暂停实施ETS,待2016年后再做决定;欧洲廉价航空公司协会则批评欧盟将国际航班在欧盟外的排放排除在ETS之外损害了ETS。

  5. 欧盟是否尊重“相互协议”条款

  欧盟成员国对国际民航组织大会决议“相互协议”条款提出了保留意见,[18]国际社会由此担心欧盟尊重该条款的诚意。面对质疑,欧委会于10月24日明确表示,欧盟将遵守大会决议,就将国际航班在欧盟内排放纳入ETS一事与第三国进行协商。不过据传有欧委会官员认为,国际民航组织决议并未禁止在未达成协议的情形下实施MBM。可见,欧盟似乎没有采纳欧洲法院的“非成员国”路径,[19]而是采用了“不同解释”的方式——对国际社会来说,情形还不糟糕。

  (三)继续“停摆”?

  从以往经验看,“10月议案”在付诸欧洲议会和欧盟理事会表决前进行修改的可能性极小。假定“10月议案”在2014年4月前顺利通过,可能会出现以下四种结果:

  (1)修正被国际社接受,顺利实施;同时航空减排全球方案2016年达成一致,欧盟再次修法,决定自2020年起(或者自2016年起提前)执行全球方案;[20]
  (2)修正受到国际社会抵制,通过欧盟与相关方的协商,作出妥协安排,变通实施该修正,待全球方案通过后提前执行全球方案(基本执行“相互协议”条款);
  (3)修正受到国际社会抵制,难以实施,欧盟决定再次“停摆”;同时航空减排全球方案2016年达成一致,欧盟再次修法,决定“停摆”至2020年(或提前)执行全球方案;
  (4)修正受到国际社会抵制,难以实施,欧盟再次修法,决定等待执行全球方案(无论该方案是否能于2020年开始实施)。
  上述四种可能中,第一、四种方案相对极端,实践中出现的几率不大;第二、三种方案中,各方都有一定妥协和收获,相对可行。但对航空减排来说,“相互协议”条款只是一种预防性权宜性安排,国际社会其实不欢迎区域方案和国别方案。因此,第二种可能虽然基本符合国际民航组织本届大会决议,但并非最佳选择;欧盟的现实出路或许在于第三种“继续‘停摆’”方案。

  国际社会与欧盟有关欧盟航空碳税的博弈已从2013年起进入新阶段。一方面,有关航空减排全球方案的讨论取得重要进展;另一方面,从“4月修法”到“10月议案”,欧盟进两步退一步,心存侥幸。但无论如何,欧盟航空碳税“谢幕”已成定局,唯一的悬念是“如何谢幕”。在不愿意立即终止航空碳税的情况下,继续暂停执行相关规定直至全球方案实施或许是欧盟最现实的选择。

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